贵阳在线 - 国家和地方出台的生态环境保护方面的法律法规、条例规章已逾千部,一般法与

发布日期:2019-12-16   浏览数:109

  经过近40年的发展,我国以《宪法》为依据、以《环境保护法》为基础、以污染防治和自然保护单行法为主干的环境立法体系已经形成。

  目前,生态环境保护方面的法律已有30多部,其中多部法律被多次修改。据不完全统计,生态环境保护行政法规、地方性法规200余部,生态环境保护相关部门、地方人民政府制定的部门规章及地方政府规章逾千件。一般法与特别法之间的区别适用不可避免地对生态环境执法人员形成困扰。本文结合实务,探讨如何处理一般法与特别法之间的关系。

  一般法与特别法是什么关系?

  二者存在包容关系,具有相同的时间效力和空间效力

  《立法法》第92条规定,同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定。

  由此可以看出,一般法与特别法的关系应为“同一机关”制定的法律规范之间的关系。二者之间应存在包容关系,且必须具有相同的时间效力和空间效力。

  特别法是一个相对性的概念,它与一般法的区分是相对的,而不是绝对的。相比之下,适用范围较窄者为特别规定,适用范围较宽者则为一般规定。

  如《大气污染防治法》第99条规定,违反本法规定,通过逃避监管的方式排放大气污染物的,由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治,并处10万~100万元罚款;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭。属于一般规定。

  而此法第108条规定,违反本法规定,产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动,未按照规定使用污染防治设施的,由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正,处2万~20万元以下的罚款;拒不改正的,责令停产整治。则属于特别规定。

  《大气污染防治法》第120条则进一步规定,违反本法规定,从事服装干洗和机动车维修等服务活动,未设置异味和废气处理装置等污染防治设施并保持正常使用,影响周边环境的,由县级以上地方人民政府生态环境主管部门责令改正,处2000元~2万元罚款;拒不改正的,则责令停业整治。

  在这里,对于从事服装干洗和机动车维修等服务活动,未设置异味和废气处理装置等污染防治设施并保持正常使用,影响周边环境的,应适用第120条。因为相对于第120条来讲,第108条又成为一般规定。

  一般法与特别法如何识别?

  法律规范制定主体的同一性,法律规范事实构成要件的包容性,法律规范法律后果要件的排斥性

  在我国的环境法中,很少有某部法律规范自称是另一部法律规范的一般规定或者特别规定。因此,如何识别一般法与特别法,存在一定困难。

  笔者认为,应坚持“法律规范制定主体的同一性”“法律规范事实构成要件的包容性”“法律规范法律后果要件的排斥性”三个原则。具体可以采取“三步法”。

  第一步:法律规范制定者为同一机关

  如《固体废物污染环境防治法》第69条规定,违反本法规定,建设项目需要配套建设的固体废物污染环境防治设施未建成、未经验收或者验收不合格,主体工程即投入生产或者使用的,由审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以并处10万元以下的罚款。

  而《建设项目环境保护管理条例》第23条第1款规定,违反本条例规定,需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格,建设项目即投入生产或者使用,或者在环境保护设施验收中弄虚作假的,由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正,处20万~100万元罚款;逾期不改正的,处100万~200万元罚款;对直接负责的主管人员和其他责任人员,处5万~20万元罚款;造成重大环境污染或者生态破坏的,责令停止生产或者使用,或者报经有批准权的人民政府批准,责令关闭。

  《固体废物污染环境防治法》由全国人大常委会制定,而《建设项目环境保护管理条例》由国务院制定,故二者并不属于特别法与一般法的关系,应适用“上位法优于下位法”规则。

  第二步:法律规范之事实构成要件之间有包容关系

  特别法是包容者,一般法是被包容者。

  如《水污染防治法》第91条第1款规定,有下列行为之一的,由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为,处10万~50万元罚款;并报经有批准权的人民政府批准,责令拆除或者关闭:在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的;在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的;在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目,或者改建建设项目增加排污量的。