中国律师法 - 新中国行政法学七十年的发展与进路

发布日期:2019-09-13   浏览数:179

  │余凌云* 李 晴**

  [摘 要] 新中国成立以来,行政法学的基本理论经历了从管理论到控权论、平衡论再到规制理论、新行政法的发展轨迹。以上理论的产生和发展一定程度上促进了行政法学科的发展,但对行政法治建设的影响不一。围绕行政诉讼法、国务院《政府信息公开条例》和行政问责制度等里程碑事件展开的行政法治建设,促进了行政法学的纵深化发展。

  法治政府建设是新中国成立以来的重大工程之一,迄今为止取得了巨大成就。法治政府的建成和完善并非一蹴而就,也非空中楼阁,而是建立在精心研究和悉心设计的基础之上。行政法学的发展在整个法治政府建设中起着不可取代的作用。新中国成立七十年以来,数以千计的研究力量投入这个光荣而伟大的事业中,为之建言献策。然而,由于行政法本身的复杂性以及研究群体各具特色,七十年行政法学的发展历程包含着形形色色的观点,纷繁多样。为此,对新中国成立以来整个行政法学基本理论的发展历程进行盘点、梳理是必要的,也是适时的。这不仅是行政法学发展史的重要历史节点,更将成为之后行政法学继续发展和行政法治不断完善的起点。

  一、行政法学基本理论的变革

  行政法学基本理论是行政法学的支柱,事关整个行政法学发展轨迹。关于基本理论的观点丰富多彩、各式各样。早年主要形成了管理论、平衡论、控权论、为人民服务论、人民政府论、公共权力论、服务论、政府论、公共利益本位论等较为系统的流派。①其中最有影响的是管理论、控权论和平衡论。近年来,关于规制理论、新行政法的讨论日益增多,为行政法学基本理论的发展带来了新的视角和启发。

  (一)管理论的兴起与衰落

  管理论主张行政法调整行政主体与行政相对人的关系,其重点是规范行政相对人的行为,保障行政管理的顺利进行,以建立和维护有利于提高管理效率、实现任务的法的秩序。②具体而言,管理论认为,行政法的主要目的在于保障国家和社会公共利益;行政法的基本内容是调整国家管理关系、规定国家管理的原则和制度;其将管理原则视为法的原则;其手段是强制和命令性的。③

  管理论是新中国成立初期行政法学的基本观点,其兴起有着诸多因素。一方面受苏联行政法学的影响。这是管理论形成的外在因素。20世纪50年代的中国,苏联法学一统天下。④行政法学也同样仅以苏联为师。从新中国成立初期直至20世纪80年代初,仅有的几部行政法学著作几乎都翻译或转译自苏联。直到20世纪80年代初,这样的局面才被打破。⑤而管理论是当时苏联行政法学的通说,⑥认为行政法调整着社会主义国家管理方面的各种关系。⑦另一方面是新中国成立初期巩固政权和稳定社会秩序的需要。这也是管理论得以形成的根本原因。新中国成立初期,社会问题重重,百废待兴,需要一个强有力的政府集中解决国家和人民生存的各种迫切问题。此时政府更倾向采取“压制型”行政模式,从而实现公共利益的需求。⑧有学者更将1949年至1979年归纳为“专断——压制型”行政模式。⑨受这样政治环境的影响,行政法没有其独立存在的意义,顶多仅仅是一种工具而已。将行政法作为管理手段的管理论由此形成。

  然而,随着行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法、行政处罚法等法律陆续出台,管理论已经很难解释该类行政法的作用,这些法律调整的主要是一种监督关系,而非管理关系。⑩质言之,随着越来越多监督和控制行政权立法的制定,管理论的解释力已经衰落。

  (二)控权论的产生与持续

  控权论主张行政法是规范行政权的法,是规范行政权的授予、行使和对行政权进行监督的法。11具体而言,控权论认为,行政法的目的在于规范行政权;基本内容是限制和控制政府权力;以依法行政作为行政法的基本原则;强调组织的法定化、程序的法典化和行政监督机制等的健全。12有观点认为,控权论所主张的控权并不排斥管理论中的管理或保权(保障行政权力效能)。真正的控权论既在价值取向上倡导行政法的控权功能,又在客观实证上承认行政法的管理功能。13

  控权论的产生同样有着多重因素。一是外因,来源于对英美法系传统控权论的借鉴与重构。应当说控权论是当时英美等发达国家对于行政法的共识,被认为“人类在法学方面的共同财富”。1420世纪80年代中期之后,我国行政法学者翻译了诸多英美国家的行政法学著作,15从而对英美的控权论有了更为深刻、直观的认识。在此基础上,学者进一步对英美传统的控权论进行重构,形成有中国特色的新控权论,即在本质上“新控权论并非一味以个人自由为基点来限制行政权”。16二是内因,在于政府改革的需要。正如有学者在讨论行政诉讼法制定的原因时所认为的那样,“除历史机缘以外,主要还是基于政府主导改革下,对政府权力进行自我限制的迫切需要——如果仅靠政府的自觉行动,而无一套固定的、行之有效的压力机制的话,我们仍不能解决政府法治自我发生机制的动力不足问题”。17“依法行政”成为自上而下推动的一场变革,1993年《政府工作报告》首次提出“依法行政”,同年国务院《关于加强政府法制工作的决定》进一步明确了依法行政的意义和要求。在此背景下,以规范政府权力为目标的控权论也就有其生存空间。