103省道 - 行政信访救济法治化改革的困境与出路

发布日期:2019-08-30   浏览数:86

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    一.行政信访救济法治化改革的困境

    (一)内部困境

    (1)行政信访救济的法律、法规效力层级低一方面,从整个权利救济的立法体系来看,行政信访属于行政救济机制中的一种,本应是同行政诉讼制度和行政复议制度相互配套的纠纷解决机制。但是,目前信访最高位阶的立法是国务院制定的行政法规,其余都是地方性法规和规章。另一方面,从信访制度内部来看,从中央到地方,各级党委、人大、政府以及行政机关内部、司法机关都设有信访机构,这些信访机构所依据的最高位阶的立法仅是一部行政法规,没有一部信访方面基本法律进行统筹规范,导致信访事项的受理和处理的主体不明确,信访事项在不同层级的受理和处理机关中来回转办等问题时有发生。

    (2)行政信访权利救济机制仅有程序处理权而无实质处理权从《信访条例》第6条第2款对专职行政信访机构的职权作出的规定来看,行政信访机构的职权主要是对信访事项的受理、交办、转办、督办和行政处分建议权,更多地体现为对信访事项的程序性处理。也就是说,专职行政信访机构主要解决信访事项由哪一个行政部门解决的问题。信访事项仍然由有实质处理权的行政机关进行处理。

    (二)外部困境

    行政信访救济本应是行政诉讼和行政复议的补充和过滤机制。但是,行政诉讼和行政复议的案件数量与行政信访受理纠纷的数量相比,反映出行政信访权利救济机制一直承载着纠纷解决的沉重负担。正是由于行政诉讼在纠纷解决的范围、效力等方面存在局限性,某些社会矛盾纠纷得不到有效的司法救济,行政信访成为公民偏好的“底线救济”方式。

    二.行政信访救济法治化改革的路径

    (一)确立国家层面法律保障以提升信访法律规范的位阶

    考察域外类似制度,无论是议会监察制度还是行政监察制度,都有国家层面的立法予以保障。国家立法对监察专员的产生、职责、受案范围以及权限都有具体的法律规定,如《瑞典议会监察专员指令法》《英国议会行政专员法》《荷兰国家监察专员法》等。③又如,在瑞典,《政府组织法》《议会法》及《议会监察专员指令法》中都有关于议会监察专员的法律规定。

    (二)完善民生领域的社会立法

    信访部门在处理行政信访矛盾的过程中发现,行政信访矛盾新的变化主要有三种关联性:一是行政信访矛盾越来越与公共政策的制定和执行有关;二是行政信访矛盾越来越与社会保障有关;三是行政信访矛盾越来越与社会公平正义有关。因此,在教育、社会保障、环境等民生领域,国家立法的完善要与社会发展保持一致。